Rep. 2006

Kan man overskudsdele i det offentlige?

Copenhagen Business School, tidligere Handelshøjskolen, har et institut for ledelse, politik og filosofi. Dette institut har lektor ph.d. Dorthe Pedersen været med til at oprette, og hun anser sig selv for både at være samfunds- og ledelsesforsker og arbejdsmarkedsforsker.

Det gik over stok og sten, ikke kun i forhold til den hastighed hun talte med, men også i forhold til de mange formulerede analyser og vurderinger. Trods de til tider bekymrende konklusioner om statens tilstand og den offentlige sektors fremtid, lød Dorthe Pedersen hverken deprimeret eller opgivende. Tværtimod var hun både lattermild og energisk. Og hendes facon fik mange af de delegerede til at gå i dialog med hende undervejs.

Med sit oplæg gav Dorthe Pedersen et overblik over de sidste 20 års rivende udvikling, ja nærmest forvandling af den offentlige sektor. Primært med et blik på ledelsesformer, for som hun sagde tidligt i oplægget: Politik i går hedder ledelse i dag. Derfor satte hun spot på hvordan der bedrives ledelse, hvilke betingelser der skabes for at bedrive ledelse, og hvad det viser om samfundet?

Gennem årene har forskellige stadier af den nye offentlige ledelse, på dansk New Public Management, udfoldet sig. Og intet ser ud til at ændre dens retning. Den forestående strukturreform sætter blot turbo på det, der allerede er gang i.

”Vi skal se bag værktøjerne, se på hvad de gør ved os: Hvad er vores betingelser for handling? Hvilke betingelse for ledelse giver dette værktøj? Hvad kommunikerer vi med dette værktøj? Vi flytter andre gennem kommunikation. Og vi kommunikerer nogle ting når vi bruger værktøjerne. Også med løn. Værktøjerne er ikke uskyldige, de gør noget ved os som ledere og medarbejdere.”

Faserne i moderniseringen af den offentlige sektor har alle lande i den vestlige verden været igennem. I Danmark startede vi med Schlüters effektivitetsfokus og servicemanagement. Dengang i 80’erne var det nyt, nu er det almindeligt. Det er også de samme ord, der bruges i alle de vestlige lande, og landene ligner også hinanden mere og mere, mener nogen. Men der er nu en særlig dansk måde og et særligt dansk fokus – hævder Dorthe Pedersen.

MERE FOR MINDRE

Det var arbejdsgiverne, der satte dagsordenen for trin 1 i moderniseringen.
Det grundlæggende var det udgiftspolitiske problem: man ville have styr på hvordan man kunne styre udgifterne. Krisetegn var begyndt at vise sig, og det blev set som et stort problem, hvordan man kunne styre og kontrollere ressourceforbruget i den offentlige sektor. Det skulle overvåges, så det ikke løb løbsk.

”I 84 kom budgetreformen og DUT, som står for ”det udvidede totalbalanceprincip”. Det handlede om det samlede forbrug af ressourcer. Om at styre på rammen og omfordele inden for den, og ikke udvide den. Det var et effektivt styringsværktøj, og lige siden har politikerne skruet ned. De forventer hele tiden større effektivitet, og de skærer derfor ned på forhånd. Det kan man også kalde for grønthøsteren.”

Det at den offentlige sektor pludselig var et samfundsøkonomisk problem var med andre ord grunden til at den blev sat på dagsordenen.

”For lønmodtagerne er det en håbløs kombination: lønforhandlinger styret af en ramme og en stram budgetstyring. Hvis man vil bruge mere til noget bestemt, skal man fyre en kollega.”

Det næste fokus for politikere og arbejdsgivere var derfor den offentlige sektors effektivitetsproblem. For mens behovet hos borgerne steg, og skatterne skulle blive i ro, så var løsningen større effektivitet. Det gjaldt om at få mere ud af mindre (eller færre), for vokse måtte sektoren og udgifterne ikke. Effektiviteten øgede man via decentralisering, regelforenkling, og nye løn- og personalepolitikker.

”Solidarisk lønpolitik er ude, lønnen er også et ledelsesværktøj. Et andet eksempel er efteruddannelse, som blev en del af virksomhedens strategiske kompetenceudvikling. Og aftaleparterne er med på det, de er med til at beslutte sådan at effektiviseringen kan lykkes. I 20 år lykkedes det, og der blev decentraliseret på den ene side og centraliseret på den anden.

I de år var der ingen kollektive konflikter. Man lavede New Public Management inden i den danske model gennem små gradvise beslutninger, så ingen rigtig oplevede det.”

(AL) MAGT TIL STATEN

Den tredje fase af moderniseringsprincipperne er kravet om at den offentlige service skal konkurrere. Med andre offentlige instanter og med private udbydere. Konkurrenceproblemet skal løses med virksomhedsgørelse, med kontrakter, resultatmåling, Ny løn og frit valg.

I denne neo-liberalistiske fase (som pågår lige nu) skal institutioner forvandles til private virksomheder og være konkurrencedygtige.
Nu skal der ikke (kun) skrues på input, altså udgifterne, men også på output. Derfor kommer der fokus på optimering af den konkrete ydelse, og så skal der dokumenteres. Det yderste led står til ansvar for ydelsen. Værktøjer skal skræddersys til opgaven, og hvert område ses for sig, for der skal bygges bæredygtige driftsenheder op. Den strategiske ledelse skal komme nedefra, men værktøjerne kommer oppefra. Ny løn passer som fod i hose, og det er tænkt som et virksomhedsbaseret værktøj til at effektivisere.

”Men det er svært at måle i det offentlige i forhold til bundlinjen!
Og hvordan er det gået? Der er intet at sige til at man var kritisk over for det gamle lønsystem, men de faglige organisationer har ikke været enige om, hvilke lønsystemer de kan bruge til noget. Og faktisk er der indført mere af Ny løn og lignende under socialdemokratisk ledet regeringer, fordi de kan holde lønmodtagerne i ro.”

Det fjerde trin i moderniseringen? Måske den stille kommunalreform, hvor man piller ved grænsen mellem offentligt og privat. For der er et stort pres på det kommunale selvstyre.

”Hvis kommuner får besked om at de skal udlicitere, så er selvstyret væk. Strukturreformen er ikke en vitaminindsprøjtning”, siger Dorthe Pedersen med en latter: ”Strukturreformen handler om mere effektivitet og kvalitet for pengene. Og rationaliseringsgevinsterne kan kun findes på driften. Samtidig med at den hævder at et af dens mål er at sætte borgeren i centrum. Det kan oversættes til frit valg ordninger.”

Det handler dybest set om styring.
”Der er 18 nye styringsinstrumenter i strukturreformen. Staten får mere magt, med mere overvågning og regulering, trods ord om kommunalt selvstyre. Samtidig sker der en øget virksomhedsorientering, og nej det er ikke den modsætning det kan lyde som, det er udtryk for neo-liberaliseringen.”

Konsekvenser af reformen er desuden at ledere får større enheder at lede (og flere borgere at betjene), der kommer turbo på markedsgørelsen, det vil sige på udlicitering, fritvalgsordninger og offentligt-privat samspil og konkurrence. Man skal lære af de bedste, så der vil komme flere sammenligninger på tværs af kommuner og regioner, og dermed fokus på evaluering og dokumentation.

”Vi skal standardisere os for at profilere os. Det lyder også som en modsætning, men standardiseringen er nødvendig for at andre kan sammenligne og se at vi udmærker os!”

Konverterer man så partsforholdet til et ledelsesforhold? overvejer Dorthe Pedersen: ”Skifter man borgeren ud med kunden og underlægger driftsenhederne en række standarder med servicedeklarationer og frit valg, ja så er det ikke borgeren, men kunden i centrum.”

Samtidig sker der en nedprioritering af fagligheden, af den faglige bæredygtighed, til fordel for økonomisk effektivitet, virksom hedsledelse. ”Men effektivitet på kort sigt er ikke nødvendigvis effektivt på lang sigt”, advarer hun

SNYDER PÅ VÆGTEN

Ledelse er den kraft, der er udset til at løse alle modsætninger og problemer. Ledelse skal kunne overskride strukturreformens paradokser. Ledelse skal gøre hele reformen til en succes.

Nået hertil kalder Dorthe Pedersen det ”desperate governance”. På dette trin indføres ”en velovervejet bevidst brug af usikkerhed og ambivalens i styringen. Dette fremmer uigennemsigtige kæder af kontrol og afregning, med indbyggede muligheder for forskellige fortolkninger og strategier som ansvarsforfl ygtigelse og civil ulydighed.”

Det lyder lidt skræmmende, og eksemplerne viser at det er det også. Hun tager Fødevarekontrollen og kræftbehandlings garantien som eksempler:

”Hvordan kan man spare en 1/3 og tro at det ingen konsekvenser har? Det har det så også, for der snydes på vægten. Det viser sig, når sagerne kommer frem og bliver skandaler. Men politikerne hænger skandalen op på ord som: vi aftalte jo ”gennemsnitlige” kontrolbesøg, vi troede da… og anden pseudokommunikation.

Det vil sige: det går godt, og der er sparet – lige til der kommer en sag. Den sidste sag er kræftgarantien, som så viser sig heller ikke er en rigtig garanti, de mente jo ikke en garanti som holder i byretten, viser det sig. For når man forsøger at gøre mere for mindre, er man nødt til at snyde på vægten.”
Derfor skal lederne ”empowers”, mægtiggøres, til at sætte grænser, siger Dorthe Pedersen.

”For kan man belønne i det offentlige? Kan man overskudsdele i det offentlige? Bundlinjen er bare en anden!”

En kommentar fra en leder får hende til at understrege:
”Dette er ikke noget, lederne kan løse, lederne kan kun håndtere det – og det er der mange ledere der gør. Men lederne skal ville magten, de skal mægtiggøre sig selv.”

”Og måske kommer der en modbevægelse til strukturreformen, hvem ved, der sker jo hele tiden noget – også noget andet.”

LEDELSENS VILKÅR

”Hvordan er vilkårene for ledelse i dette system? Lederne står jo på frustrationernes holdeplads”, konstaterer Dorthe Pedersen.
Og defi nerer ledelse af i dag.

Ledelse er for det første selvskabt. Ledelsen skal skabe sig et eget ledelsesrum og magt til at træffe kollektive bindende beslutninger, ellers er det blot administration. Ledelse er for det andet fl erstemmigt. Der er ikke kun én faglighed, og lederen skal have så stærk en faglighed at vedkommende kan se ud over den – i et helikoptersyn.

”Man skal kunne hacke sig ind på andre, hacke sig ind på deres virkelighedsopfattelse. Så man lærer at tale til økonomen, så man bliver taget alvorligt – og så i øvrigt begrænse kommunikationen til det absolut nødvendige.”

Ledelse er for det tredje forhandlet ledelse, det er en mægtiggørelse af én selv.

”Fx hvis I ringer og siger at hvis det ikke bliver sådan og sådan, så vil I overveje det fremtidige samarbejde. (Det gav en del latter blandt de delegerede.) Underforstået: du er blot en af fl ere samarbejdspartnere. I bliver bedt om at tage magten, så mægtiggør jer selv. I skal mægtiggøre jer selv, gøre jer selv til Pippi Langstrømpe, fordi I godt ved at det reelt ikke er et lige- værdigt forhold.”

Ledelse er for det fjerde selvledelse. ”Det springende punkt er at medarbejderne knytter an til jeres ledelsesprojekt.”
Og de faglige organisationers rolle i forhold til lederne? Spurgte en deltager.

”Hvis I vil tage defi nitionsmagten, så skal I have en holdning til ledelse. Og en holdning til løn. I skal vide hvad I styrker ved forskellige slags løn. Løn er symbol på en masse, og det betyder noget for hvad man udvikler. Fx er det ikke rart, hvis lederne på ens område er lavtlønnede.”

UDVIKL STRATEGIER

Sidste del af Dorthe Pedersens oplæg handlede om fagforeningerne, og hvad fagforeningerne skal gribe og gøre i i et neo-li beralistisk New Public Management-samfund som det danske.

Hun ser fagforeningerne på mange måder som en stat i staten og med de samme problemer som en stat.

”I skal udvikle jeres identitet. Og I skal vælge strategier”, siger hun og fyrer en række råd af på falderebet.

”Den klassiske strategi er at være forhandlingsorganisation og vise styrke i forhold til modparten. Samtidig sker der for øjeblikket en funktionsudtømning af den kollektive aftaleret. Den faglige professionsstrategi, faget og uddannelsen binder jer sammen, og I kan tale fagets sag, uanset om I er leder eller medarbejder.”

Servicestrategien er meget oppe i tiden. Fagforeningen som serviceorganisation, som giver value for money, og hvor med lemmer ser sig selv som kunder, det er det mange ikke faglige fagforeninger slår sig op på. Og kan konkurrere på!

”Hvis I ikke har andre argumenter, så har I et problem, for andre kan gøre det billigere.”
Netværksorganisationen og dermed netværksstrategien bliver også vigtigere og vigtigere.

”Tillidsrepræsentanterne er vigtige, for løsninger skabes dérude. Man skal ikke komme oppefra med løsninger. Skab por taler, det vil sige interaktionsrum, for netværk er vigtigt. Ting besluttes ikke mere centralt for derefter at meddeles ud. Vis at I kan og tør bruge engagementet og dialogen nedefra.”

Den samfundspolitiske strategi er grundlæggende, med den skabes dokumentationsgrundlaget.

”Når I bliver målt og vejet, hvorfor så ikke selv definere, hvad I måles og vejes på. Skab en debat af hvad der er jeres ydelse. Det kræver en samfundspolitisk organisation at definere det, og det er rigtig, rigtig vigtigt. Tag defi nitionsmagten, medlemmerne vil lægge mærke til det – men glem heller ikke servicestrategien.”