Anbringelsesområdet

Få områder har i højere grad politikeres og forvaltningers opmærksomhed end anbringelser af børn og unge. En stærkt medvirkende årsag er sikkert at området er et af de rigtig dyre i stort set alle kommuner i landet. Derfor stiller budget- og beslutningstagerne sig selv spørgsmålet: hvad får vi egentlig for pengene? Spørgsmålet fører let (og naturligt?) til et ønske om at måle effekter og tælle resultater, så man lettere kan styre økonomien på området. Men hvordan gør man lige det? Hvad skal man måle på? Og kan man overhovedet måle på et område, hvor omsorg er et hovedredskab i arbejdet?

Af Elisabeth Lockert Lange

Måling til styring

Tre projekter springer i øjnene, når man i Københavns Kommune og i de faglige organisationer diskuterer anbringelser af børn og unge, den socialpædagogiske indsats og evalueringen af området. Kommunens effektmålings- og effektstyringsprojekt, amternes Sociale Indikatorprojekt og et kvalitetsudviklingsprojekt som LFS har fået sat på skinner sammen med Københavns Kommune.

Københavns Kommune er med på effektmålingsvognen. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen, som det var da, besluttede i oktober sidste år at iværksætte – og bevillige 700.000 kr. til – et projekt om effektmåling og effektstyring på området for børnefamilier med særlige behov. Det hed på det tidspunkt Performance Management, men skiftede navn efterfølgende. Projektet blev i første omgang standset af Enhedslistens medlem af udvalget, men Borgerrepræsentationen gav det måneden efter sit ok (og tilføjede at medarbejderne skal involveres i det).

Baggrunden for projektet er ”en generel mangel på systematisk viden om effekten af indsatsen”. Projektet tager udgangspunkt i udvalgte sager på udvalgte socialcentre og institutioner, og det har som mål at ”udvikle et system til effektmåling og -styring, som kan dokumentere effekter af indsatsen på området for børnefamilier med særlige behov og bruge denne viden i den løbende styring af området”, som der står i projektbeskrivelsen.

I den står der også at effektmåling og -styring kan blive det bærende princip i den økonomiske og faglige styring af bevillingsområdet fra 1.1.08.

De såkaldt politiske effektmål for indsatsen, som projektet vil tage afsæt i er at ”bidrage til lige muligheder for udfoldelse, udvikling og sundhed for barnet/den unge”, at ”bidrage til en opvækst med trivsel og gode vilkår for barnet/den unge” og at ”bidrage til samme grad af succes i voksenlivet som andre”. Et eksempel i projektbeskrivelsen er at måle på antallet af unge som gennemfører 9. klasse og deres karaktergennemsnit, andelen af unge som gennemfører en gymnasial uddannelse, kommer i beskæftigelse, ikke dømmes for kriminalitet etc. De politiske effektmål skal omsættes til styrings- og handlingsorienterede mål på brugerniveau, socialcenterniveau og på institutionsniveau i et konkret målhierarki. Når der er udviklet mål og indikatorer for effekterne af indsatsen foruden metoder og redskaber til effektmåling, skal der ses på instrumenter til effektstyring.

Skal kvalificeres
Forløbet i projektet beskrives således: Hvad vil vi måle, hvordan vil vi måle det (værktøjer til), hvordan vil vi rapportere (værktøjer til) og hvordan vil vi styre (værktøjer til).

En styregruppe er nedsat, hvor LFS’ formand Britt Petersen har fået plads som medarbejderrepræsentant. De faglige organisationer har jo naturligvis fra starten haft et vågent (og lettere nervøst) øje på projektet og har presset på for at få den ind- flydelse på projektet, som politikerne besluttede. Det er blevet til denne ene plads i styregruppen. Desuden er der nedsat projektgrupper for socialcentrene og for institutionerne.

Projektets udgangspunkt må siges at være et temmelig råt managementsyn. Politikere og forvaltning har brug for styring af mål og økonomi, derfor omsættes politikernes mål til noget der kan måles på. På den måde føler de at de har sikkerhed for at deres mål går ned igennem lagene. Og måden de vurderer at de får de bedste resultater i forhold til de mål de har sat sig, er ved at styre på handlinger og på økonomi.

Spørgsmålet er så hvor ”rent” management, det reelt ender med at blive. Management primært forstået som top-down. På den anden side er det noget uklart præcis, hvordan man som ansat får indflydelse opad. Det må jo siges at være væsentligt at politikerne ikke fastsætter mål aldeles uafhængigt af det socialpædagogiske arbejde.

En række problemer præsenterer sig selv. Fx kan det give problemer at effektmåling tager udgangspunkt i grupper, ikke i det enkelte individ. En anden oplagt problemstilling er hvordan man – hvis man vælger en ren budgetmodel – sikrer sig mod at vanskelige børn afvises af institutionen. Disse børn skaber jo ikke gode måleresultater for institutionen og giver dermed ikke en god økonomi. En ren budgetmodel er med andre ord næppe realistisk, og samtidig er der behov for en erkendelse af at brugergrupperne er meget forskellige. Med andre ord er det alfa og omega at praktikerne får mulighed for at kvalificere projektet.

Metode til viden

Det Sociale Indikatorprojekt, forkortet til SIP, startede som pilotprojekt 2004. Det er sat i søen af amterne, Socialministeriet og SL (Københavns Kommune takkede nej – man mente det var for dyrt), og Servicestyrelsen overtager det nu. Projektet har ligesom Københavns Kommunes effektstyringsprojekt den begrænsede viden om indsats og resultater som udgangspunkt. Og dermed holder ligheden op.

Sammenlignet med Norge, hvor holdningen på bjerget er at der i højere grad indføres nye evidensbaserede programmer, har Det Sociale Indikatorprojekt som udgangspunkt at indsatsen over for de unge må være varieret og mere individuelt baseret. Også herhjemme efterspørger politikerne som bekendt i stigende grad det klare og entydige, uanset hvordan virkeligheden på institutionerne ser ud.

Projektets specifikke målsætning er ”at måle og dokumentere indsats, resultater og virkning af den sociale og socialpædagogiske indsats” i forbindelse med unges anbringelse uden for eget hjem. Men derudover er det målet at medvirke til at styrke metodeudvikling, kvalitetsudvikling og kvalitetssikring på området, at opfylde et behov for mere langsigtede evaluerings- og forskningsinitiativer på området og at kunne sammenligne både indsats og resultater mellem indsatstyper over tid.

Der er med andre ord i høj grad tale om et metodeudviklingsarbejde, med et godt evalueringsværktøj som ønsket slutprodukt. Et af kravene til projektet er netop at det skulle være kvalitetsudviklende, at det tager udgangspunkt i kriterier, som er socialfagligt relevante og meningsfulde i arbejdet. Og ikke mindst at det udvikles sammen med folk fra praksis. Endelig skal det også kunne operationaliseres, så det bliver brugbart. ”Det er afgørende for at udvikle kvalitetsdokumentation af den pædagogiske praksis at der udvælges relevante og meningsfulde kvalitetsmål og indikatorer, hvorfor denne udvælgelse må være forankret i det faglige og socialpædagogiske praksisfelt”, som der står i afrapporteringen 2005 for projektet – og det kan man jo ikke være uenig i. (Indikatorer er målbare variable, som bruges til at evaluere kvaliteten).

I løbet af 2005 har projektet, som bl.a. laves i samarbejde med Aalborg Universitet, udviklet det kvantitative evalueringsinstrument som skal danne grundlag for den fremtidige dataindsamling.

Projektet har udarbejdet dels grundlaget for indikatorer og værktøjer til at måle og dokumentere kvalitet og resultater, dels de konkrete registreringsskemaer til målingen af samme. Registreringsskemaerne er blevet testet gennem to prøveundersøgelser sidste år. Den ene en dokumentation af indsats og resultater inden for rammerne af anbringelsen, den anden en opfølgende dokumentation for effekten af anbringelsen efter den var ophørt.

Registreringsskemaer
Projektet arbejder ud fra en erkendelse af at det ikke er muligt fuldstændigt at bevise at en given effekt er på grund af given indsats, det kan højst sandsynliggøres.

Projektets metode har sat fokus på processen: hvad er det der gør at noget virker? Og hvad virker for hvem under hvilke betingelser? Med andre ord fokuseres der på den individuelle unge, og ikke blot ved at se på at den unge stadig er kriminel efter indsatsen, men på selve indsatsen og hvad den går ud på. Metoden stiller ikke kun skarpt på den unges negative resultater, fx kriminalitet, men også på hans handlemuligheder.

Første trin i registreringen har været en profil af den pågældende institution (via et skema). Næste trin omhandler den unges situation og modtagelse (via to skemaer). Dernæst ses der på de individuelle betingelser for indsatsen og den unges situation ved anbringelsens ophør (via to skemaer). Endelig en opfølgning på effekterne (via et skema som den unge besvarer).

Og hvad viste prøveundersøgelserne så? Begge afdækkede svagheder i metoden, men også et grundlag for at arbejde videre med at konstruere registreringsskemaer til effektundersøgelserne. Det sker nu, hvor inddragelsen af medarbejderne yderligere intensiveres. Erfaringen i arbejdet er at det er meget vigtigt at inddrage praksisviden. Og at opbakningen fra medarbejderne vil være meget væsentlig også for den senere implementering.

Men på resultatsiden tegner der sig også et tydeligt billede af en positiv oplevelse fra den unges side af modtagelsen, af tillidsfulde relationer under anbringelsen, af den rette balance mellem kontrol og automoni og en tilegnelse af differentierede kompetencer som er en indikator for at der er en god ungdomskultur på institutionen) er væsentlige for et positivt resultat.

KVALITETSUDVIKLING

Og så er der ”vores eget” projekt. KIA står for Kvalitet i anbringelsen. Det er et projekt som LFS og Socialforvaltningen i Københavns Kommune har sat i gang sammen med SL, SR, HK og Forstanderklubben. Der er givet 5,4 mill.kr. fra Socialministeriets satspulje til dette kvalitetsudviklingsprojekt for medarbejdere på kommunens døgninstitutioner.

Baggrunden er bl.a. den såkaldte aktivitetsbaserede budgetmodel (det vil sige at ressourcer flyttes alt efter efterspørgsel), en model som skaber store problemer på døgninstitutionerne. Det sidste års tid er det stået klarere og klarere at hvis de pædagogiske medarbejdere rundt om på døgninstitutionerne skulle få den nødvendige faglige udvikling, måtte de skaffe den selv. De måtte selv sætte forandringer i gang på egne præmisser og med baggrund i kvaliteten på institutionerne og i den pædagogiske opgave der. En stærk fælles faglighed virker motiverende for det pædagogiske personale. Det øger den faglige stolthed og professionsbevidstheden at være en del af en institution med et klart formuleret pædagogisk grundsyn og veludviklet metodeapparat.

Forløbet frem til at projekt KIA kommer i hus starter med foråret 2005. Pengene er nu bevilliget, projektbeskrivelsen udarbejdet og konsulentfirmaet valgt.

Et grundlæggende princip for projektet er institutionernes metodefrihed. Det er også grundlæggende at der skal være lokal enighed, og at resultatet skal kunne bruges, altså at det er operationaliseringsbart.

Københavns Kommune har med andre ord to projekter som kører parallelt på døgninstitutionsområdet. Det er vigtigt at finde en måde, så disse to projekter ikke går imod hinanden, og i bedste fald ligefrem spiller sammen.

Der er nogle klare udfordringer i projektet. Hvordan defineres fx faglige modeller, taler vi om processer, redskaber eller færdige manualer? Hvordan understøtter de faglige modeller og processer det pædagogiske arbejde, så det bliver en del af hverdagen, og ikke bare påklistret? Hvordan udvikles samarbejdsmodeller mellem lokalcentre og institutioner? Og sidst men ikke mindst hvordan bliver forholdet mellem dette projekt og effektmåling.

Fire temaer
Projektet har fire grundlæggende temaer.

1. Den enkelte døgninstitution/ medarbejder bistås med at operationalisere deres pædagogiske grundlag til målsætninger og metoder for det pædagogiske arbejde. Målet er her at den enkelte døgninstitution og medarbejder får et værktøj til at udarbejde et brugbart pædagogisk grundlag, et klart og bevidst udgangspunkt for arbejdet med barnet/den unge.
2. Den enkelte døgninstitution/ medarbejder bistås til at arbejde med klare mål og delmål og opfølgning af det enkelte anbringelsesforløb. Den enkelte døgninstitution og medarbejder skal udrustes med nogle faglige modeller, som gør dem bedre i stand til at vurdere effekterne af forløbet for barnet/den unge – og dermed få bedre mulighed for at sikre en systematisk opfølgning. Modellerne vil blive testet i udvalgte institutioner.
3. Den enkelte døgninstitution/ medarbejder opkvalificeres/bistås med at udvikle metoder til at indrage barnet/den unge og forældrene i det enkelte anbringelsesforløb. Først og fremmest tænkes der på faglige modeller, og også disse vil blive testet i institutioner. Det kommer til at ske i 2007.
4. Den enkelte døgninstitution/ medarbejder opkvalificeres/bistås med at udvikle metoder til at sikre et velfungerende samarbejde mellem institutioner og socialcentrene i forhold til det enkelte anbringelsesforløb. Et koncept for dette samarbejde testes også.

Projektet opererer naturligvis med et pilotprojekt, hvor det koncept og de faglige modeller der først udvikles afprøves på et begrænset antal institutioner. Det hele justeres derefter – og tilsidst kommer videreformidlingen.

Den eksterne konsulent kommer ind over og bistår i alle de fire temaer. Og i den forbindelse er det som nævnt vigtigt at være opmærksom på at døgninstitutionerme har metodefrihed. De definerer altså selv hvilke pædagogiske principper de vælger at arbejde ud fra – under hensyntagen til kommende mål fra effektmålingprojektet.

Unikke eller ens?

I den offentlige sektor holder man på begge heste. Der tales om det unikke individ og målstyres som om vi alle er ens. Konsekvensen er tab hele vejen rundt.

I LFS vurderer næstformand Ulla Baggesgaard at det er væsentligt at forholde sig til de tre projekter. De er tidstypiske i socialpolitikken og i den socialpædagogiske virkelighed, og samtidig repræsenterer de forskellige strømme i udviklingen af området.

”For LFS er de to københavnske varianter nok de mest interessante. Effektmåling og effektstyring, der er besluttet af et flertal i Borgerrepræsentationen og KIA-projektet, der som udgangspunkt er undfanget blandt de faglige organisationer og efterfølgende udviklet som et fælles projekt mellem Socialforvaltningen og organisationerne.” Hun peger på at de to projekter har hvert sit formål og hvert sit udgangspunkt.

”For det ene et ønske om at effektivisere og styre anbringelsesforløbene og indsatsen generelt. For det andet et ønske om at udvikle indsatsen i forhold til det enkelte barn og den enkelte unge. De har også hver sit rationale: et styringsperspektiv og et børneperspektiv. I det ene betragtes pædagogik som målrationel, kausallogisk og kontekstuafhængig; pædagogisk viden som objektiv og sikker og brugeren som objekt for pædagogens handlinger. Vi har at gøre med et syn på pædagogisk arbejde, viden og mennesker, der i realiteten spiller meget dårligt sammen med postmodernitetens menneskesyn: det decentrerede, kontingente og heterogene menneske, der opnår sin særegenhed i en individuel og kontekstbundet proces med andre individer. Udgangspunktet for det andet spor er derimod at der findes mange mennesker, mange liv og mange meget forskellige livskvaliteter.”

Og hvorledes kan disse to spor eller strømme så trives side om side, tilsyneladende upåagtet af hinanden? Det kan de tilsyneladende sagtens. Og gør det i realiteten i hele den offentlige sektor, for det er ikke særegent for det socialpædagogiske område, vurderer Ulla Baggesgaard.

”Der tales som aldrig tidligere om det unikke individ. Og der styres som aldrig tidligere, som om vi alle er ens. Det sker i hjemmeplejen (tidstyranniet), på sygehusområdet (akkreditering), i folkeskolen (mål og tests), i daginstitutionerne (læreplaner og evalueringer (om føje tid tests), og på det socialpædagogiske område med mål, effektmålinger, evidens og i København planerne om effektmåling og effektstyring.

Problem for alle
Og ja det mener Ulla Baggesgaard er et problem.

”Jeg mener, det er et problem for os alle! Når fordringen er, at socialpædagogikken skal ”sidde mellem to stole”, risikerer den efter min mening at falde i malstrømmen. Det er naturligvis først og fremmest et problem for brugerne, for de risikerer at forsvinde som individer og subjekter i ensliggørelse og objektgørelse. At blive mødt med forudfattede mål, resultatkrav, personlige scoresystemer, og resultatregistreringer er næppe befordrende for oplevelsen af at have indflydelse på eget liv. Tværtimod. De voksne, der administrerer et sådant system opleves næppe heller som troværdige eller autentiske.”

Det er et problem for politikerne (som er valgt til at lægge linierne i den offentlige sektor og dermed på det socialpædagogiske område).

”De taler om eet og tror, det er det, de får. Men de får – måske – noget helt andet. Og det er et problem for de fagprofessionelle og dermed for socialpædagogerne. De skal forvalte en svær – eller i værste fald umulig – opgave mellem to stole. De har et dagligt møde med brugere, der forventer at blive betragtet og behandlet som unikke mennesker, og de ledes gennem styringsredskaber og standarder, der måske bremser dem i at gøre det. Det vil efterlade de fagprofessionelle i et modsætningsfyldt pres, når de gennem ledelsesmæssige værktøjer tvinges til at objektgøre brugerne i en tid, som på det generelle samfundsmæssige plan bygger på det enkelte individs integritet, selvbestemmelse og værdighed.”

De eneste, det måske umiddelbart ikke er et problem for, er forvaltningerne. Hvis man vil være polemisk, siger hun.

”De møder ikke umiddelbart brugerne i det daglige. De har ikke noget politisk ansvar over for borgerne. De skal blot forvalte de politiske beslutninger, styre økonomien og holde styr på personalet. Eller? Men så enkel er virkeligheden jo ikke….”

Og fagforeningen?
LFS har valgt at prioritere KIA-projektet højt. ”Og generelt støtter vi gerne i det mulige omfang tilsvarende projekter, der sætter institutionernes arbejde og kvalitetsudvikling i spil. Blot det er en udvikling, der er funderet på brugernes præmisser og som giver mening det konkrete sted.” Samtidig har fagforeningen valgt at indgå kritisk men positivt i Effektmålings- og effektstyringsprojektet.

”Det gør vi fordi vi mener, det vil være afgørende at personalets daglige virkelighed og synspunkter inddrages i konkretiseringen og udmøntningen. Alt andet ville være stiltiende at se på, at forstandere og personale kastes ud i dilemmaerne. Men i øvrigt er det en debat, som vi ikke umiddelbart bliver færdige med at tage med hinanden. Derfor har LFS’ hovedbestyrelse besluttet, at netop de to strømme eller rationaler om man vil, skal være hovedtemaet på dette års repræsentantskabsmøde i LFS.”