Strukturreformen

Af Elisabeth Lockert Lange

Riget, magten og æren

Den kommende strukturreform vil ændre hele den offentlige sektor og i stigende grad markedsgøre den. Samtidig vil der ske en øget statlig magtcentralisering med et tilsvarende mindre råderum for kommunerne. Hvad der tidligere var offentlig forvaltning bliver mellem køber og sælger. Det forudser Jan Helbak fra FOA Århus.

Hvis du som ansat i Københavns Kommune tror at du og dit arbejde ikke bliver påvirket af den kommende strukturreform, så kan du godt tro om!

Blot fordi København ikke skal slås sammen med andre kommuner, vil strukturreformen og dens følger alligevel påvirke alle offentligt ansatte og hele den måde den offentlige sektor fungerer på.

Det mener i hvert fald Jan Helba k . Han er netop blevet ansat af FOA Århus til at "tage sig af" strukturreformen og bl.a. undervise tillidsrepræsentanter i dens konsekvenser. Jan Helbak er tidligere undervisningschef i AOF og er en "centralt placeret socialdemokrat", som han selv udtrykker det.

For ham er det helt klart at strukturreformen netop er en strukturreform og ikke en kommunalreform, som nogle vælger at kalde den. Reformen får nemlig efter hans vurdering indflydelse langt ud over kommunestruktur og kommunesammenlægninger. Den vil påvirke alle professioner, forvaltningsloven, ja selve livet som offentligt ansat.

LFS’ medlemmer fik mulighed for at høre hans analyse og synspunkter på et medlemsmøde før påske. Her gav han sin kritiske version af strukturreformens formål og konsekvenser. Han talte om statslig magtcentralisering med kommunerne som noget der ligner administratorer af regeringens politik, markedsgørelse af den offentlige sektor, standardisering, taksameterprincip og omkostningsstyring.

Dokumentation mangler

Strukturkommissionen, som blev nedsat kort efter regeringen kom til, afleverede sit resultat for ca et år siden. Et resultat som var meget lig hvad de fleste havde ventet og forventet, deltagerne i kommissionen taget i betragtning.

Jan Helbak er stærkt kritisk over for alt det kommissionen ikke dokumenterede. Bl.a. vurderer han at kommissionens resultat slet ikke dokumenterer at de tre hovedkrav ved strukturreformen opfyldes, nemlig at reformen skal være både faglig, demokratisk og økonomisk bæredygtig.

Fx er det dokumenteret at meget små kommuner ikke er fagligt bæredygtige, men om det skyldes at de er små kommuner, eller om det skyldes opdelingen i kommuner og amter er ikke påvist af kommissionen. Dens medlemmer har heller ikke kunnet dokumentere, hvilke gevinster sammenlægninger af kommuner vil give. Spørger man Bornholm, som er tyvstartet, svarer de at den eneste besparelse er færre kommunalbestyrelsesmedlemmer. Strukturkommissionen kan heller ikke påvise en signifikant forskel på graden eller kvaliteten af demokrati i store og små kommuner.

"Strukturkommissionen kunne faktisk ikke pege på hvorfor det er nødvendigt med en strukturreform, men sådan skal det være alligevel. Det er uforklarligt med mindre man ser reformen i sammenhæng med andre ting der også skal ændres i samfundet", vurderer Jan Helbak.

"Som led i reformen skal flere opgaver samles i kommunerne. Her er Kommunernes Landsforening, KL, begyndt at røre på sig. De frygter at de bare bliver administratorer af regeringens politik. Og med rette, for de kan jo se på regeringens grundlag at deres råderum indskrænkes, og der bliver tale om en meget stor magtcentralisering."

Beskæftigelsessystemet er et godt eksempel, mener Jan Helbak. Tanken er at det skal være effektivt og enstrenget, med lokale jobcentre med én indgang for borgerne. Bevillingerne til centrene vil afhænge af benchmarking: jobcentrene vil med andre ord tvinges til at konkurrere med hinanden. Jobcentrene skal købe aktiveringsydelserne et andet sted, og de ledige har frit valg hvorfra de vil have dem. Det vil minimere a-kassernes betydning. Succeskriteriet er alene, hvor mange der kommer i arbejde.

Dyrt

Opbygningen af beskæftigelsesindsatsen sker i en tretrinsraket. Alle kommuner skal have de lokale jobcentre, men de kan kun hjælpe de ledige i seks måneder. Derefter henvises den ledige til en anden type jobcenter, som der skal være 40 styk af, altså ikke én i hver kommune. Derudover er der regionscentrene, som arbejder ud fra en kontrakt.

"Det vil blive nødvendigt at oprette en forvaltning til det her, for når en borger vil tale med kommunen om en social begivenhed, så skal hun først screenes i jobcentret og så videre i systemet, for økonomien ligger et andet sted. Det betyder reelt at der bliver skudt et forvaltningsled ind mellem borgeren og fx den lægefaglige ekspertise. Regeringen siger at det er for at få flest mulig ud af passiv forsørgelse. For mig at se er der tale om en øget statslig styring og en centralisering af magten. Kommunerne får ikke meget indflydelse på beskæftigelsesindsatsen, de får bare lov til at oprette en forvaltning. KL har da også nu forstået at de får indskrænket deres frihed. Og at det er rasende dyrt og tungt med en ekstra forvaltning, som skal fungere som en slags overforvaltning."

Regeringen kræver at strukturreformen økonomisk skal være udgiftsneutral. Regeringen tror på stordriftsfordele – på sigt. Og så kan kommunerne låne i starten.

"Det bekymrer kommunerne. For det bliver dyrt; der skal oprettes sundhedscentre, genoptræningspladser, nyt it-system, skatteopkrævning skal flyttes osv. Alt det kan ikke hentes ind via stordriftsfordele. Det vil give konflikter, for kommuner og stat har ganske enkelt ikke samme opfattelse af hvad ting koster."

Fælles standarder

Regionerne får hverken lov til at skatteopkræve eller til at flytte penge fra en konto til en anden. I realiteten vil de blot få lov til at administrere deres tre konti: sundhedsområdet, regional udvikling og institutionsområdet (begrænset til institutioner som kommunerne ikke kan overtage). Uanset at der er overskud i den ene konto, kan det ikke overflyttes til en anden konto.

Sundhedsområdet er i stigende grad aktivitetsbundet og taktsbaseret, kommunerne betaler pr. indlæggelse. "Og det forudsætter på sigt en fælles politik for, hvornår man indlægger og udskriver. Så der vil komme statslige regler", forudser Jan Helbak.

En række uddannelsesinstitutioner bl.a. VUC, gymnasier og hf overgår i første omgang til staten, for efter kort tid at blive selvejende institutioner. Og dermed takstbaseret sådan som erhvervsuddannelserne er nu.

"Det betyder takstfinansiering, bestyrelser og indbyrdes konkurrence. Grundlaget for det hele er troen på at konkurrence altid skaber den bedste kvalitet til den laveste pris."

Jan Helbak opsummerer: "Det fælles myndighedsansvar udvikler sig til et sælger-køberforhold. Det er hele kernepunktet i reformen, at hvad der før var forvaltningsforhold nu bliver køb og salg. Selv myndighedsansvar kan udliciteres."

Det vil betyde voldsomme ændringer af den offentlige sektors måde at fungere på. Køb-og-salgprincippet kræver at ydelser er opgjort i standarder for at kunne evalueres og sammenlignes. Ikke mindst når borgerne har frit valg. Jan Helbak forudser at der derfor vil ske en standardisering af institutionerne. Læreplanerne er første skridt, og de vil omsættes til funktionsstørrelser, som der kan måles på.

BUM

At løse en given opgave betyder en række udgifter. Sådan er kommunerne vant til at tænke det, og det er først og fremmest en faglig og politisk styring snarere end en økonomisk. Sådan vil kommunerne ikke komme til at styre i fremtiden, forudser Jan Helbak. Han ser fremtidens økonomiske styring som omkostningsstyring, hvor man regner med både faste og variable omkostninger og muligheden for at skrue op og ned.

"I den offentlige sektor betyder det at man skal udføre en opgave til den lavest mulige pris. I sin alleryderste konsekvens betyder omkostningsstyring at man kan fjerne en bevilling, hvis målet ikke nås", siger han og uddyber:

"Strukturreformen kan med andre ord slet ikke ses som noget isoleret efter min mening. Den er en del af et helt reformkompleks for den offentlige sektor med både omkostningsreform og fritvalgsreform udover den kommende styringsreform. Og konsekvensen er standarder, centrale overvågninger, taksa- meter-/aktivitetsfinansiering, mens den egentlig driftsfunktion bliver en mindre del. Det vil betyde ændrede aftalevilkår, og man vil lave sammeligninger mellem kommunerne for at se, hvor man kan få ydelsen hurtigst og billigst."

Det såkaldte BUM-model illustrerer det: Bestilleren er det politiske system, som bestiller en opgave udført gennem kontrakter fx resultatkontrakter. Udføreren er en offentlig eller privat institution, som sælger ydelser via taxameter. Modtageren kan være borger/bruger, som gennem frit valg træffer afgørelsen om fx institutionsvalg. BUM er en videreføring af kontraktstyring med institutionerne som selvejende enheder.

"Det handler alt sammen om at ligestille offentlige og private udbydere (og læg mærke til udtrykket!), inklusiv daginstitutioner. Der er ikke tale om udlicitering, næh, begge områder skal fungere på markedslignende vilkår. Og strukturreformen vil sammen med omkostnings- og fritvalgreformen skabe grundlaget for en markedsgørelse af den offentlige sektor. Den ekstreme udgave er at institutionen starter hvert år på nul, og sælger så sin ydelse. Og dette kommer til at berøre alle offentligt ansatte. Bl.a. vil det give et helt andet forhold mellem leder og ansatte."

Jan Helbak opfordrer til at de der kan se konsekvenserne af reformerne beskriver hvem der i sidste ende bliver taberne.

"Fx forklare forældre at deres barn kan blive taber hvis de ligger i midten. Institutionen vil jo have de lette børn eller de helt unge hvis der er særlige penge i dem. Kerneydelsen flytter sig altså til kroner og ører."

For medlemmer af LFS kan disse principper allerede klart ses, fx i budgetmodellen på døgninstitutionsområdet og i vippeordningen for daginstitutionerne.

Reaktiv fagbevægelse

Hvorfor går de ansatte med til det, spørger Jan Helbak – og kommer selv med et forslag til svar.

"Det starter ofte med en kritik af dem. Det har vi set med fx sygehjælpere, lærere, pædagoger. Det gør at de selv ønsker at dokumentere deres indsats og gøre den målbar. Dette er mekanismer vi og I skal være opmærksomme på, og husk dette er mit fremtidsscenarie, jeg siger ikke at det er virkeligheden nu. Men tag debatten, for der sker en svækkelse af den faglige styrke, hvis vi konkurrerer i stedet for samarbejder."

Faktisk undrer han sig over at fagforeningerne ikke træder frem på den politiske arena med dette, han mener at enhver tillidsrepræsentant fra FOA bør kunne tage en diskussion om strukturreformens konsekvenser.

"Vi skal tænke offensivt. Når Velfærdskommissionen siger at der ikke er råd til vores velfærd, så lad os anerkende det, men samtidig tvinge debatten væk fra den reaktive tænkning. Og i stedet gøre opmærksom på hvad der skaber problemerne. Stille spørgsmålet: hvad producerer det eksisterende problem. Hvorfor er ledigheden så høj, hvorfor går så mange på efterløn, hvorfor bliver folk syge så længe, hvordan ser arbejdsmarkedet ud? Lad os udfordre dem på deres egne præmisser. Det er da tankevækkende at læger ikke analyserer, hvad der producerer de fleste sygdomme. Lærerforeningen laver ikke en undersøgelse som undergraver PISA – de undskylder. Vi har opbygget en reaktiv kultur i fagforeningerne. Lad os i stedet bruge kroner på at undersøge og dokumentere. Vi, fagbevægelsen, skal analysere det og bringe det frem."

På Indenrigsministeriets hjemmeside er der masser af information at hente om strukturreformen m.m.