Fem døgnafdelinger lukkes

Af Elisabeth Lockert Lange

Omstilling – et andet ord for lukning

Fem døgnafdelinger lukkes. Begrundelsen er en kommende omstilling på grund af manglende belægning. Men hvorfor er der ikke for længst omstillet, så kunne lukningerne og den nuværende afvikling være undgået.

På fem af Københavns døgninstitutioner skal der lukkes afdelinger. Én afdeling på hver institution. Det besluttede Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget på et udvalgsmøde i september måned efter indstilling fra Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen. Og med øjeblikkelig virkning.

De ramte er børnehjemmet Jacob Michaelsens Minde, børnehjemmet Nærumgård, Frederiksholm akutinstitution og døgninstitutionerne Brydes Allé og Josephine Schneider. De tre første er kommunale døgninstitutioner, de to sidste selvejende.

Efter den nye såkaldt aktivitetsbaserede budgetmodel blev indført pr. 1. januar på døgninstitutionerne, har forvaltningen ”nøje fulgt udviklingen i belægningssituationen på kommunens døgninstitutioner”. Og de fandt at belægningen på især disse fem døgninstitutioner har været for lav. I hvert fald set i forhold til målsætningen med budgetmodellen, en målsætning om 95 pct. belægning på almindelige døgninstitutioner og 90 pct. på akutinstitutioner. De tal har de fem institutioner ikke kunnet leve op til. Det er der andre døgninstitutioner, som heller ikke har kunnet, og forvaltningen vurderer derfor ”at der generelt er overkapacitet på døgninstitutioner af pladser til børn i alderen 5-12/14 år og til spæd- og småbørn (0-4 år).”

I alt lukkes der 38 pladser til børn mellem 0 og 14 år. Det forventer F&A at spare 28 personaleårsværk ved, svarende til lidt over ti en halv million kroner om året. Med det forventer for- valtning og udvalg at de kan reducere udgifterne bundet i tomme pladser.

10.600.000 kroner er mange penge, og hvordan de skal bruges, vil forvaltningen i begyndelsen af november fremlægge en plan for. Der varsles dermed en samlet plan for ”udviklingen af døgninstitutionsområdet”, som de forestiller sig bl.a. skal bestå af nye tilbud til nye grupper såsom børn og unge med forskellige psykiatriske diagnoser og pladser til voldsomt udadreagerende unge. Men planen vil også bestå af yderligere tilpasning (læs lukninger).

Vær ansvarlige

Det ser næstformand i LFS, Ulla Baggesgaard, flere problemer i: ”Først og fremmest et helt overordnet problem. Baggrunden for disse lukninger er at man vil have området omstillet. Men hvordan gør man lige det bedst og mest overvejet? Er det gennem de rene rå markedsmekanismer, sådan som budgetmodellen lægger op til? Eller gør man det bedst ved at man politisk tager ansvar og træffer en beslutning? Det eneste politisk ansvarlige er at træffe en række social- og børnepolitiske beslutninger på baggrund af analysearbejde.”

Hun henviser til en undersøgelse, SL og LFS foretog helt tilbage i 1997 med døgnområdets egen vurdering af området og behovene, hvor området selv efterlyste tilbud til nye grupper. Undersøgelsen blev aldrig brugt til noget i forvaltningen eller hos politikerne; LFS forsøgte dengang forgæves at få forvaltningen til at tage problemstillingen alvorligt.

”Nu får det i stedet karakter af afvikling”, siger Ulla Baggesgaard og fortsætter: ”Ved at kaste døgninstitutionerne ud i en fri konkurrence med de private tilbud, frasiger forvaltningen og dermed kommunen sig ansvaret for at man i fremtiden har en bred vifte af anbringelsestilbud. Det er en udvikling vi stærkt ønsker at modvirke.”

Hun peger på at grunden til at forvaltningen lukker disse afdelinger netop nu er at de har brug for en buffer til at omstille med. Senere vil de så lukke nogle nye tilbud op.

”Men hvorfor har forvaltningen ikke allerede for længst omstillet? Budgetmodellen blev besluttet for et år siden, og den trådte i kraft fra årsskiftet. Institutionerne har altså været i en overgangsfase og en omstilling i ni måneder. Og forvaltningen er endnu ikke klar med et omstillingsforslag! I stedet ender omstillingen nu med at have karakter af afvikling. Hvorfor er den omstillingsplan ikke klar endnu?”

Ulla Baggesgaard ser store problemer i at man først nedlægger et tilbud, og derefter nogen tid efter bygger noget nyt op. Hvorfor vælger man dog ikke at bygge om på det eksisterende, der hvor der allerede er faglige ekspertise?

”Der blev jo tilmed afsat en buffer til formålet at omstille området, da budgetmodellen blev indført. Den buffer er i de sidste måneder blevet brugt på at købe tomme pladser i stedet for at bruge dem til omstillingen. Nu er den næsten tom, og derfor er der brug for nye midler. Hvorfor har man ikke omstillet for de penge i stedet?”

Fyringer?

Besparelsen på 10.600.000 kr. bliver i første omgang på området, det vil sige i år. Hvad der sker næste år blæser i vinden. For børnehjemmet Nærumgård arbejdes der med enten at oprette et tilbud til spiseforstyrrede børn og unge eller at omlægge institutionen til handicappede børn. På børnehjemmet Jacob Michaelsens Minde ligger der derimod ikke i beslutningen nogen hensigt om at omlægge institutionen. Deres tilbud er rettet mod skolesøgende børn mellem 5 og 14 år, og af den slags pladser er der samlet overkapacitet, vurderer forvaltningen. For akutinstitutionen Frederiksholm er der heller ikke planer om at omlægge tilbud.

En besparelse på over ti millioner kr. må nødvendigvis betyde at nogen skal fyres. Og i udgangspunktet er der tale om opsigelser med begrundelse i at arbejdet ikke længere er der. Men hvor det præcist ender og for hvor mange er endnu uklart. Men 10-12 pædagoger er næppe urealistisk.

”Det er udtryk for en ekstremt dårlig personalepolitik at lukke en aktivitetet ned og fyre medarbejdere, for derefter at oprette et nyt tilbud og ansætte nye. Helt bortset fra at det er dumt kvalitetsmæssigt i betragtning af al den faglige ekspertise der tabes”, fremhæver Ulla Baggesgaard.

Eller kan det tænkes at man vil flytte medarbejdere over på de pladstyper, som kommunen vurderer mangler? Det vil sige døgninstitutioner for 15-18 årige, dagbehandlingstilbud for 5-18 årige, specialinstitutioner (autisme, psykisk syge børn og spiseforstyrrede) og akutpladser til skolesøgende børn og unge. Heller ikke det ligger der i skrivende stund nogen afklaring af.

Socialpædagog Frank Hedegaard (SF) fra Familie- og Arbejdsmarkedudvalget forsikrer at han er modstander af at det bliver de rene markedsmekanismerne, der afgør døgninstitutionernes fremtid. Og han peger på at intet i forhold til budgetmodellen er cementeret.

”Modellen er ikke permanent, uanset hvad forvaltningen giver det indtryk af. Der ligger en klar aftale om at den skal evalueres efter et år. I samme passus i beslutningen fra dengang den blev vedtaget ligger der en aftale om at det skal gøres sammen med området, det vil sige døgninstitutionerne skal spørges. Og den undersøgelse skal gerne ske under det nuværende udvalg, som har sat det i gang”, siger han og præciserer:

”Med andre ord: hvis evalueringen viser at modellen er en ren markedsmekanisme, så stemmer vi den ned.”

Han ser selv mange problemer i modellen, bl.a. risikoen for dårligere pædagogisk kvalitet:

”Institutionerne skal opretholde samme beredskab, og det faktum at alt måles på belægningsprocenten, presser alle i systemet. Måske har en afdeling modtaget en gruppe særligt svage unge, som kræver meget arbejde. Men de kan alligevel ikke sige nej til flere fordi de efter modellen skal have fuld belægning. Det giver dårligere pædagogisk kvalitet. På samme måde kan pædagoger risikere at blive fyret på grund af lav belægning, hvorefter der sættes vikar på, når der kommer flere indskrivninger. Også det giver en dårligere pædagogisk kvalitet.”

Der anbringes færre børn

De såkaldte belægningsproblemer, det vil sige problemerne med at få fyldt pladserne på børnehjemmene op afspejler det faktum at der anbringes færre børn i dag end tidligere.

ved man ikke. Men det er jo et mildest talt interessant spørgsmål, som man kan undre sig over at man ikke har undersøgt og kortlagt i disse tider, hvor evidensbaserede aktiviteter og aktivitetsbaserede budgetter er så populære. For hvorfor er det lige? Er det fordi lokalcentrene håndterer anbringelser anderledes? Virker budgetmodellen rent faktisk adfærdsregulerende? Noget kunne tyde på det i og med at faldet i belægningsgrad netop er øget (og for en institution som Frederiksholm faktisk først opstået) samtidig med at budgetmodellen trådte i kraft. Eller er det fordi behovet rent faktisk bare er faldet? Og hvorfor er det så svært at overbevise sig selv om det i et samfund med absolut ikke færre udsatte børn og familier. Vi ved ikke hvorfor, det hele bygger på overbevisninger, erfaringer og fornemmelser.

Frank Hedegaard (SF) fra Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget og selv socialpædagog har sin mening om det:

”Jeg har spurgt i udvalget, hvorfor tallet for anbringelser er faldet. Skyldes det anderledes tiltag eller hvad? Men de tal findes ikke, vi ved ikke hvor mange der henvender sig til lokalcentrene om anbringelse, og vi ved ikke om der er et behov for flere anbringelser. Min overbevisning er at forvaltningen har ønsket en økonomisk besparelse, og derfor har sat niveauet efter det. Men vi skal have svar på, hvor mange der rent faktisk henvender sig i forhold til anbringelser, og hvor mange som bliver besvaret og afvist.”

I Oslo har de samme type budgetmodel på anbringelsesområdet, som Københavns Kommune har, og de indførte den nogle år før. Det gør deres erfaringer meget interessante. Erfaringerne fra de norske fagforeninger er bl.a. at denne form for budgetmodel virker adfærdsregulerende for ”bestillerledet”, det vil for Københavns vedkommende svare til lokalcentrene. Forstået på den måde at der anbringes færre børn uanset børnenes behov, og at den ændrede adfærd ikke begrundes økonomisk men at der i stedet opfindes en række socialfaglige argumenter. Oslos ombudsmand er nu ved at undersøge feltet ud fra en mistanke om offentlig omsorgssvigt.

Kan man forestille sig at København ender i samme situation?

Du kan læse mere om budgetmodellen og de norske erfaringer i LFS Nyt nr. 5/2005

Et gys fra fremtiden?

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget har just diskuteret det amerikanske system Performance Management. Det kan nogenlunde oversættes til præstationsledelse eller præstationsstyring. Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen havde indstillet at der opstartes et performance management projekt på området for børnefamilier med særlige behov. Formålet ifølge forvaltningen er ”at forbedre den økonomiske styring og den socialfaglige indsats på området”. Og at ”såfremt projektet gennemføres succesfuldt, forventes det, at performance management kan blive det bærende princip i den økonomiske og faglige styring af bevillingsområdet fra 1. januar 2008.”

Forslaget blev udsat – men ikke skinlagt. Nogle kan se hensigtmæssige elementer i systemet fx at det kan give større viden om effekten af indsatsen. Sagt meget positivt ”mest mulig dokumenteret effekt for pengene”.

Men – og der er et meget meget stort men. Systemet er et fuldstændig topstyret målsystem, hvor mål sat af politikerne udfoldes af forvaltningen i kontrakter med lederne, hvor det fulde ansvar for at overholde målene lægges på lederne. Som bærer det videre til medarbejderne. Oveni købet kan den økonomiske styring – og løn – blive reguleret alt efter opfyldelsen af kontrakten. Adfærdsreguleret målstyring i højeste potens.