København som det gode eksempel

Arbejdet med implementeringen af tillidsreform i Københavnvækker interesse blandt socialpædagoger i Norge og Sverige. Det fremgik tydeligt af den socialfaglige konference, som LFS lagde hus til i begyndelsen af oktober.

Tekst: Jon Arskog

Socialarbejdere fra Oslo og Stockholm ser med stor interesse og ikke mindst misundelse på de tiltag politikerne i Københavns Kommune har iværksat omkring tillidsreform og opgøret med New Public Management. Det gav de tydeligt udtryk for efter at have deltaget i den socialfaglige konference som LFS stod som arrangør af i samarbejde med Dansk Socialrådgiverforening, Socialpædagogernes Landsforbund og de svenske og norske søsterforeninger i København i begyndelsen af måneden.

Udviklingen i Stockholm og Oslo har været meget lig den København har været gennem over de seneste 20 år med en stigende markedsliggørelse af den offentlige sektor, øgede dokumentationskrav, krav om effektiviseringer og mere ’valuta’ for pengene.

”I Norge er udviklingen med New Public Management foregået siden 1990’erne. Vi har blåt styre i Oslo, men har i de seneste otte år haft en rød regering, der på landsplan har afvist tiltagene fra Oslo. Nu har vi så fået en blå regering, som har sagt, at Oslo-modellen skal indføres i hele landet.

Nu frygter vi for udviklingen og at der kommer endnu mere privatisering og dokumentation,” fortalte Tore Kristiansen, der er afdelingsleder i Fellesorganisasjonen, FO, i Oslo, der blandt andet organiserer socialpædagoger i Norge.

Som en indledning på konferencen redegjorde han for den socialfaglige situation i Norge og fortalte videre om Oslomodellen, der praktiseres i det ellers styrtende rige Oslo, at den i vid udstrækning omfatter privatiseringer af de sociale institutioner. Et skrækeksempel på tankegangen i Oslo er, ifølge Tore Kristiansen, at f.eks. de udviklingshæmmede borgere én for én sendes i udbud blandt private aktører på internettet, der så kan byde på dem.

Fundamentalistisk New Public Management i Sverige

I Stockholmsområdet fik Nacka Kommun i 2008 en ny socialdirektør, der over en weekend dekreterede øjeblikkelige effektiviseringer, dokumentation, besparelser og privatisering i et for de socialfagligt ansatte uhørt, uholdbart og helt urealistisk omfang. Det fortæller MärtaLisa Tillema fra det svenske fagforbund Vision, der organiserer både socialpædagoger og socialrådgivere.

”Vi fik en fundamentalistisk New Public Management filosofi over en weekend. Vi er slået fuldstændig i gulvet. Vores fagforeninger har ikke haft beredskabet, eller viden om New Public Management og de neoliberalistiske mekanismer, så vi kunne stå imod. Resultatet er, at personalet er overbebyrdet med både arbejde og dokumentation i en sådan grad, at de mistrives og flygter til udførersiden. De kan ikke udføre deres arbejde forsvarligt, hverken overfor borgerne eller overfor sig selv. Sverige er bestemt ikke et foregangsland på det her område,” fortalte en tydeligt rystet MärtaLisa Tillema.

I begge lande har faggrupperne forsøgt at råbe politikere og befolkning op, men uden at blive hørt. Derfor lyttede de norske og svenske deltagere nøje efter, da Helle Haslund fra LFS fortalte om den tillidsdagsorden, der nu er sat i København og da Rasmus Balslev fra Danske Socialrådgivere supplerede med at fortælle om Meningssamlingen, hvor strukturelle uhensigtsmæssigheder i den københavnsk kommunale arbejdsdag kan tages op til diskussion.

Den tre-dages konference bød også på besøg hos Socialborgmester Mikkel Warming og på en række socialpædagogiske institutioner, hvor konferencedeltagerne var meget begejstrede for den entusiasme og positive energi der blev lagt i arbejdet på institutionerne og det forhold, at Mikkel Warming talte for mere tillid mellem forvaltning og de ansatte i de forreste geledder.

Hvad er problemet?

Til inspiration og diskussion var en af oplægsholderne norske Sveinung Jørgensen, der har forsket i tilgangen til løsning af misbrugsproblemer i Norge. Han konstaterer, at man i Norge ikke har en helhedsorienteret og flerdimensionel tilgang til misbrugsproblematikken og derfor ikke får løst problemet.
Hans spørger lige ud, retorisk og meget insisterende: ”Hvad er problemet?”

Ja, hvad er det egentlig? En stor del af problemet ligger efter hans bedste overbevisning i den måde vi definerer problemet på.

”Vi identificerer et problem. Vi formulerer problemet. Vi vælger en løsning. Vi implementerer. Vi er meget løsningsorienterede. Der skal handles, men har vi overhovedet den rigtige problemformulering? Får vi løst det rigtige problem,” spørger han igen retorisk og mødes af en forsamling, der bekræfter ham i det rigtige i at stille spørgsmålet. Det er der mange, der også gerne vil spørge om. Han lader spørgsmålet stå, men mener tydeligvis ikke selv at det er tilfældet.

Det viser sig, at beslutningstagerne og behandlingsinstitutionerne har hver deres udlægning af, hvad problemet er og dermed også hvilke løsninger der skal til, forklarer han.
Og grunden er ganske enkelt, at beslutningstagerne ikke inddrager fagekspertisen og i hvert fald kun gør det ensidigt.

I forhold til misbrugsproblematikken er det tydeligt, at problemformuleringen har taget for meget smag af påvirkningen fra medicinalindustrien, lader han forstå.

”Ved at formulere problemet flerdimensionelt, kan man få helt andre løsningsmuligheder – og måske billigere. Vi har set eksempler på flyselskaber, der skulle hurtigere fra A-B.
En måde var at gå til flyproducenten og bede om et hurtigere fly. Men ved at inddrage hele organisationen fandt de ud af, at de i stedet kunne ændre deres check-in manøvre og opnå den effektivisering. Hvis man vil have de rigtige løsninger gælder det om at bryde ud af de etablere problemrum,” siger han og peger på, at ved at inddrage alle fagligheder - og helst forskellige fagpersoner - i formuleringen af, hvad problemet er opnår man en bedre balance mellem, hvad der er økonomisk rigtigt og hvad der er ansvarligt i forhold til opgaven.

Fra NPM til tillidsbaseret ledelse

Professor i offentlig forvaltning, Jacob Torfing fra Roskilde Universitetscenter var konferencens anden oplægsholder og han tog konferencen med ud på en lille rejse tilbage i tiden og frem til i dag og fortalte om, hvor New Public Management kommer fra og om overgangen til tillidsbaseret ledelse.

Ifølge ham står den offentlige sektor ganske enkelt ved en skillevej. Gennem 1960 og 1970’erne udviklede den sig voldsomt. Thatcher og Reagans svar var at privatisere råt, mens New Public Management fokuserede på, at løsningen var øget konkurrence mellem det offentlige og private, kundeinvolvering og strategisk ledelse med både gulerod og pisk – altså økonomiske incitamenter og målinger.

Fordelen skulle være klare prioriteringsgrundlag til beslutningstagerne og klare målsætninger til medarbejderne.
Problemet har bare været, at måleiveren har ført til flere uhensigtsmæssigheder: F.eks. at der måles på de forkerte ting, at måling på proces og metode undergraver fagligheden og forhindrer innovation, at institutioner bliver eksperter i at tilpasse sig de elementer der måles på, at ’kontrol’ mindsker motivationen og produktiviteten, at målinger tager tid fra kerneydelsen, at målinger sjældent fører til korrektioner af praksis, og at politikerne stort set ikke forholder sig til målingerne alligevel.

De uhensigtsmæssigheder lægger hindringer i vejen for et frugtbart samarbejde mellem forvaltning og fagekspertisen.
Samtidig er det spørgsmålet om der efter 30 år med New Public Management kan pines flere effektiviseringsgevinster ud af paradigmet?

Meningsfulde målinger og en ny tillid

Jacob Torfing opfordrede forvaltningerne til, at nøjes med at måle på nogle få og tydelige resultatmål, og i stedet foretage mere grundige evalueringer af problemområder. Samtidig skal alle målinger være meningsfulde og understøttende fremfor kontrollerende, ligesom gruppen der skal måles på skal inddrages i udformningen af målesystemet. Der udover skal der udvikles evalueringsmetoder, der fremmer læring og innovation.

Men det er ikke nok at ændre de offentlige resultatmålingssystemer, mener han. Den måde offentlige ledere leder, selve styringen af offentlige institutioner og de fagprofes-sionelles rolle og identitet skal også ændres, hvis det hele skal gå op i en højere enhed. Og det er her tillidsreformen kommer ind i billedet, forklarer han.

Tillidsbaseret ledelse handler om medledelse, gensidig feedback og motivere medarbejderne gennem indflydelse på deres egen hverdag. Det kræver en helt anden tilgang og faglighed hos lederne. Men gevinsten er færre omkostninger på kontrol, forøgelse af medarbejdernes faglige handlingsrum, og dermed alt andet lige øget motivation, der fører til øget produktivitet og/eller bedre kvalitet. Han understreger dog, at tillid tager tid at opbygge, at det kræver at såvel ledere som medarbejdere gør sig fortjent til tilliden og at den hurtigt kan destrueres, hvis man gør noget andet end man siger, eller har sagt at man vil.

Tilliden går begge veje og gennem den fagprofessionelle identitet kan såvel medarbejdere som ledere gøre sit til at opbygge den. I den forbindelse taler han om et kodeks for god fagprofessionalisme anno 2013, der går på, at man blandt andet er fagligt opdateret og anvender ’best practice’, at man er selvkritisk og udøver selvjustits, at man fører en åben dialog mellem medarbejdere, ledere og politikere.

Han påpeger, at New Public Management har ført til mange gode ting, men at de gode ting er blevet hverdag og derfor ikke længere virker som ledestjerner. Han nævner i den forbindelse bedre budgetstyring, styring efter klare målsætninger, mere kompetent ledelse, udvikling af en evalueringskultur og større lydhørhed overfor borgerne.
Men også at der efter snart 30 år med new Public Management er nogle klare uindfriede forventninger om blandt andet færre regler, større lokalt råderum, billigere og bedre service gennem udlicitering og mere innovation. Det har givet nogle utilsigtede negative konsekvenser, som han kalder det. Det drejer sig om mistillid mellem niveauerne, forstærkede siloer, et dyrt og skævvridende kontrolregime. Det sammen med spørgsmålet om der er flere effektiviseringsgevinster at hente kalder på en tillidsreform, lyder budskabet fra Jacob Torfing.

Hvordan får vi hul igennem?

De to oplæg, fortællingen om tillidsreformer i København og institutionsbesøgene gav de norske og svenske delegationer blod på tanden - også selvom, der blev manet til besindighed – og forklaret at der fortsat er lang vej igen. Ikke mindst var gæsterne benovede over det gehør fagligheden og snakken om tillid har fået hos de københavnske politikere.

”Vi håber, at vi kan lære af jer. Men jeg er i tvivl om, hvem der vil lytte. Det er en ideologisk magt, vi er oppe imod,” lød det fra Lovisa Nerbrandt fra Sveriges Socionomers Riksförbund, SSR, i Stockholm, der organiserer socialrådgivere og andre akademikere.

”Spørgsmålet er, hvordan vi får politikerne til at diskutere det. Vi har forsøgt at påvise, at der var problemer. Men vi har ikke haft succes med at få sat det på dagsordenen,” konstaterer hun.

”Akkreditering, forandringskompasset og alle de ting I har i Stockholm og Oslo har vi også, men vi er måske ved at finde en vej tilbage til fagligheden. Det tager tid, for det er en supertanker der skal vendes. Men det vi har gjort er, for et par år siden at begynde bruge deres egne ord for den udvikling vi ønsker. Vi ville også en bedre, billigere, mere effektiv og demokratisk forvaltning,” forklarede Helle Haslund fra Specialområdet i LFS.

”Planen er at holde økonomien, men med færre kontroller og mere tillid. Tidligere talte vi om, at der ikke var penge nok, at vi skulle have flere penge til området. Men da vi begyndte at tale om, hvordan vi kunne gøre arbejdet indenfor de økonomiske rammer, begyndte vi at kunne tale sammen og få fagligheden på dagsordenen,” fortalte Helle Haslund.

Paradigmeskifte i Norge

Tore Kristiansen konkluderede efter konferencen, at det havde været noget af en øjenåbner at høre om de københavnske ambitioner om at indføre tillidsbaseret ledelse.

”Vi har haft New Public Management i Norge i snart 30 år og vi har ikke ser på det som et spørgsmål om manglende tillid. Hidtil har vi brugt vores ressource på at bekæmpe New Public Management, men det har jo vist sig at være en kamp mod vindmøller. Min læring af det her er, at vi i et vist omfang må acceptere New Public Management, lære af København og begynde at snakke om, hvordan vi kan etablere en tillid mellem beslutningsdeltagere og fagfolk i stedet. New Public Management er kommet for at blive. I Oslo har og vil vi fortsat have megen privatisering og dokumentation og det giver mistillid. Tør vi sige det til beslutningstagerne? Det er et nyt udgangspunkt for os – en ny måde at se det på,” siger Tore Kristiansen, der nu skal hjem og finde ud af, hvordan forbundet kan engagere politikerne i det arbejde.

Politikerne burde besøge hinanden

Lovisa Nerbrandt fra SSR i Stockholm, er ligesom sin norske kollega klar til at gribe spørgsmålet om tillid an i en svensk sammenhæng.

”Det er helt klart, at vi har noget at lære af hinanden her.
Men det som bekymrer mig er, at det er os der sidder her i dag og snakker. At det ikke er politikerne, der er taget til København for at besøge deres kolleger og høre om, hvordan Københavns Kommune forsøger at løse opgaverne,” siger hun.
Hun tænker, at det nok kunne være vejen at begynde at tale om tillid i de lokale samarbejdsorganer:

”Vi har et samarbejdsorgan mellem de faglige organisationer og kommunen, der minder lidt om det i har i København.
Og der må vi kigge på det. Vi har en blå magt i Stockholm og har nok forskellige forudsætninger, men vi må tro på, at de også har det mål, at vi skal give den bedste service som muligt,” siger Lovisa Nerbrandt, der synes, at de socialpædagogiske foreninger i Skandinavien i langt højere grad burde arbejde sammen om at udveksle erfaringer.

Tillidsdagsordenen kan gøre det af med NPM

Blandt arrangørerne og den øvrige danske delegation er der enighed om, at der er lang vej igen før der igen er tillid ude på arbejdspladserne. Gruppen brugte derfor deres workshop-del til at diskutere, hvordan organisationerne nu kommer videre end blot at snakke om tillidsdagsorden.

”Hvordan kommer vi videre og får lavet koblingen til medarbejderne på arbejdspladserne. Der er masser eksempler på medarbejdere, der siger: vi taler om det, men hvornår kommer det? Der vil vi blandt andet arrangere en fælles konference og bruge tiden til at blive klogere på hinandens fagligheder. Vi vil også benytte vores samarbejdssystem i kommunen til at diskutere tillid,” fortalte Lars Petersen fra Socialpædagogernes Landsforbund.

Han understregede, at den danske delegation ikke bøjer sig for New Public Management og accepterer, at det er kommet for blive.

”Spørgsmålet er, hvordan vi udfordrer New Public Management. Der tror vi, at tillidsdagsordenen måske er svaret, der kan gøre det af med New Public Management,” siger Lars Petersen, der i øvrigt erklærede sin fortsatte støtte til et skandinavisk samarbejde.

”Vi har en spire og skal fortsætte med at diskutere det.
Politikerne tog den ikke selv, så det vi må diskutere fremadrettet er, hvordan kan vi få politikerne til at gå videre,” supplerede Helle Haslund.

Hun peger på, at gennemførslen af tillidsdagsordenen i Socialforvaltningen i København over de kommende år afhænger væsentligt af, hvordan Socialudvalget sammensættes efter kommunalvalget. Udfaldet af det skal nok blive et emne, når organisationerne mødes til den næste skandinaviske socialfaglige konference i Oslo om to år.

Læs mere om Sveinung Jørgensens forskning på:
Hva-ErProblemet.no (link er ikke længere aktivt, red.) - eller den nye bog ”Ansvarlig og lønsom – strategier for ansvarlige forretningsmodeller,” der er skrevet af Sveinung Jørgensen og Lars Jacob Tynes Pedersen, men indtil videre kun er udkommet i Norge.

Baggrund: Bestyrelsesmedlemmer, fællestillidsrepræsentanter og tillidsrepræsentanter fra de faglige organisationer FO-Oslo og LFS/SL- København, har igennem en årrække, jævnligt mødtes, for at drøfte udviklingen af de samlede arbejdsvilkår for medlemmerne, og de faglige organisationers kampe for at påvirke hovedstædernes politikker på det sociale område. I de sidste par år har interessen specielt samlet sig om de styringsmæssige aspekter, herunder New Public Managements negative indflydelse på de faglige rammer for at udføre socialt arbejde. Konferencen afholdes hvert andet år. Næste gang i Oslo om to år.